Η ιστορική εξέλιξη του θεσμοΥ
τΩΝ ΤΑΚΤΙΚΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ στην Ελλαδα
του Ιωάννη Συμεωνίδη,
Εφέτη Δ.Δ. - Καθηγητή Διοικητικού Δικαίου του Α.Π.Θ.
Ήδη
κατά την πορεία της Επανάστασης και την εφαρμογή του πρώτου Οργανισμού των
δικαστηρίων (νόμος ιγ' της 2.5.1822) είχε διαπιστωθεί η ύπαρξη ορισμένων
διαφορών, που κατά την Προκαποδιστριακή περίοδο ονομάζονταν συνήθως
"υποθέσεις" ή "πράγματα της Διοικήσεως". Οι διαφορές αυτές
σχετίζονταν με τα εθνικά δικαιώματα δηλ. τα δικαιώματα που είχε το κράτος επί
των εθνικών κτημάτων και επί των εισοδημάτων από τις εθνικές προσόδους[1].
Αρμοδιότητα για την επίλυσή τους είχαν η Διοίκηση (ή δικαστικές επιτροπές) και
τα ελάχιστα πολιτικά δικαστήρια, τα "Κριτήρια". Σ' αυτά ωστόσο δεν
επιτρεπόταν από τη Διοίκηση να κρίνουν τις "σημαντικές" διαφορές,
δηλ. εκείνες που αφορούσαν κυριότητα πραγμάτων, κυρίως ακινήτων, τα οποία
θεωρούνταν εθνικά, μέχρις ότου με το νόμο ιγ' της 21.10.1825 ρυθμίσθηκε ο
τρόπος υπεράσπισης των "δικαιωμάτων του έθνους" όταν παρουσιασθεί
ενώπιον των δικαστηρίων "υπόθεσις είτε εναντίον της Διοικήσεως ή εναντίον
των εθνικών δικαιωμάτων".
Η
συστηματική οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης θα αρχίσει σταδιακά κατά τη
δεύτερη Καποδιστριακή περίοδο, με τη σχετική αναφορά του τότε Υπουργού
Δικαιοσύνης Ι. Γενατά[2].
Χωρίς ισχυρή εκτελεστική εξουσία και αυστηρή εφαρμογή του νόμου, δεν μπορεί να
συγκροτηθεί σύγχρονο κράτος. Υπάρχουν διαφορές που από τη φύση τους δεν μπορούν
να αφεθούν στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων αλλά πρέπει να υπαχθούν σε
ιδιαίτερο κλάδο, που είναι το "αμφισβητούμενον διοικητικόν", όρος με
τον οποίο αποδόθηκε το κλασσικό γαλλικό "contentieux administratif".
Σκοπός του δεν είναι τόσο η ασφάλεια των διοικουμένων όσο η προστασία της
εθνικής περιουσίας και κυρίως η διάσωση των εθνικών κτημάτων. Δεν έχει
εμπιστοσύνη στην πολιτική δικαιοσύνη σε μια εποχή που δεν υπάρχουν
κτηματολόγια, συμβολαιογραφεία και έγκυροι τίτλοι ιδιοκτησίας. Σε σχέδιο
ψηφίσματος που υπέβαλε, καθορίζονται οι διαφορές που υπάγονται στο
αμφισβητούμενο διοικητικό, καλύπτοντας ουσιαστικά κάθε
"διαφιλονίκηση" με το Δημόσιο, καθώς και οι βαθμοί δικαιοδοσίας
(Διοικητής, Έκκλητο Διοικητικό Συμβούλιο, Υπουργικό Συμβούλιο). Με τον
Οργανισμό των δικαστηρίων του 1830, "αι αγωγαί του αμφισβητουμένου
διοικητικού" εξαιρούνται από την αρμοδιότητα των πρωτόκλητων δικαστηρίων
και με την 2953/30.8.1830 εγκύκλιο ανατίθενται κατά το μεγαλύτερο μέρος τους σε
πρωτοβάθμια διοικητικά δικαστήρια (Διοικητές) και σε ένα δευτεροβάθμιο
(Κυβέρνηση). Οι Διοικητές - δικαστές υποχρεούνται ωστόσο να τηρούν τις
διατάξεις της Πολιτικής διαδικασίας (τήρηση δικονομικής τάξης, δημοσιότητα,
ειδική αιτιολογία και δημοσίευση των αποφάσεων, ακρόαση των ενδιαφερομένων,
δεδικασμένο κ.λπ.). Η υπέρμετρη αυτή διεύρυνση της έννοιας της διαφοράς
αμφισβητουμένου διοικητικού, προκάλεσε έντονες αντιδράσεις, που ανάγκασαν τον
νέο Υπουργό Δικαιοσύνης Μιχ. Σικελιανό να προτείνει τη μείωση των υποθέσεων που
χαρακτηρίζονταν ως διοικητικές και τη σύνταξη ιδιαίτερης δικονομίας για την
εκδίκασή τους. Με τον "Οργανισμό των κατά την Επικράτειαν
δικαστηρίων" του έτους 1832, οι διοικητικές διαφορές υπάγονται στα
πρωτόκλητα (που αποτελούνταν από τον επαρχιακό ειρηνοδίκη και δύο αιρετούς
κριτές) και τα έκκλητα δικαστήρια, τα οποία κρίνουν "πάσαν πολιτικήν ή
εμπορικήν υπόθεσιν μη εξαιρουμένης μηδεμιάς, ούτε του αμφισβητουμένου
διοικητικού, αίτινες κρίνονται κατά τους ιδιαιτέρους αυτών τύπους". Τα
τακτικά ωστόσο δικαστήρια (Πρωτόκλητα, Έκκλητα και, το προβλεπόμενο από το
άρθρο 283 του Ηγεμονικού Συντάγματος, Ανώτατο Δικαστήριο), καταργούνται με το
διάταγμα 38 της 8.10.1832.
Με
το β.δ. της 3/15.4.1833 "περί της διαιρέσεως του Βασιλείου και της
διοικήσεώς του", η απόλυτη Μοναρχία αναγγέλλει τη σύσταση Συμβουλίου της
Επικρατείας "προς συζήτησιν των σπουδαιοτέρων του κράτους υποθέσεων και
λύσιν διοικητικών αμφισβητήσεων"[3],
ενώ με το β.δ. της 26 Απριλίου 1833 "περί της αρμοδιότητος των νομαρχών
και περί της κατά νομαρχίας υπηρεσίας" προβλέπεται η ίδρυση πρωτοβαθμίων
διοικητικών δικαστηρίων σε κάθε νομό "προς εξέτασιν και διάλυσιν των
διοικητικοδικαστικών υποθέσεων". Το Συμβούλιο της Επικρατείας θα συσταθεί
τελικά[4],
ως ανώτατο συμβουλευτικό όργανο, διαδραματίζοντας ρόλο "Συμβουλίου του
Στέμματος" σε καθεστώς απουσίας αντιπροσωπευτικού Σώματος, αλλά και ως
ανώτατο διοικητικό δικαστήριο, με το β.δ. της 18/30.9.1835, ενώ τα πρωτοβάθμια
και δευτεροβάθμια (πρωτόκλητα και δευτερόκλητα) διοικητικά δικαστήρια με τον ν.
2531 της 19.7.1838, με αρμοδιότητα κυρίως επί φορολογικών διαφορών. Παρ' όλα
αυτά, με το άρθρο 1 της Πολιτικής δικονομίας του 1834, υπήχθη στη δικαιοδοσία
των πολιτικών δικαστηρίων και κάθε "ιδιωτική απαίτησις" η οποία
ασκείται "είτε παρά τινος σωματείου ή κοινότητος είτε παρά του
Δημοσίου" ή αντίθετα εγείρεται κατ' αυτών, ενώ με το άρθρο 3, αποκλείονται
από τη γενική αυτή αρμοδιότητα τα "αντικείμενα" ως προς τα οποία
"ιδιαίτεροι νόμοι" ορίζουν ότι "αποφασίζωνται ... παρά των
διοικητικών αρχών", προσθέτοντας ότι και οι διοικητικές αρχές απαγορεύεται
να επεμβαίνουν "εις ιδιωτικάς διαφοράς". Ποιές διαφορές θα
εκδικάζονταν, με δύναμη δεδικασμένου, από τις διοικητικές αρχές, όρισε
περιοριστικά το β.δ. της 7 Μαΐου 1837[5].
Οι εξαιρέσεις στη θεμελιωμένη στη ρήτρα του ιδιωτικού δικαιώματος γενική
δικαιοδοσία των "τακτικών" δικαστηρίων[6]
πρέπει να είναι ειδικές και να προσδιορίζουν συγκεκριμένα το αντικείμενο του
δικαιώματος.
Ωστόσο,
πλην του Ελεγκτικού Συνεδρίου που συνεστήθη με το β.δ. της 27 Σεπτεμβρίου 1833,
με το Σύνταγμα του 1844 (άρθρα 101 - 102), το οποίο προέβλεψε πλην της Βουλής
και Γερουσία, ως αναπόσπαστο μέρος της νομοθετικής εξουσίας, καταργούνται
"τα υπάρχοντα διοικητικά δικαστήρια" και το Συμβούλιο της
Επικρατείας, όλες δε οι υποθέσεις του αμφισβητουμένου διοικητικού που υπάγονταν
σ' αυτά ανατίθενται στα τακτικά δικαστήρια. Η μεταβίβαση αυτή πρακτικά
ματαιώνεται, καθώς οι περισσότερες διαφορές, ρητά απαριθμούμενες, υπάγονται στη
δικαιοδοσία των "αρμοδίων διοικητικών αρχών" που λειτουργούσαν
παράλληλα προς τα καταργηθέντα διοικητικά δικαστήρια[7].
Η γενική όμως αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων ως προς την προστασία των
πάσης φύσεως δικαιωμάτων, ανάγεται σε επίπεδο συνταγματικού κανόνα και
διακηρύσσεται στη συνέχεια με το άρθρο 101 του Συντάγματος του 1864,
επικυρώνοντας την αρχή που τυποποιήθηκε στο άρθρο 3 της Πολιτικής δικονομίας.
Αποσυνδεόμενη από συγκεκριμένες κατ' αντικείμενο και σχήμα υποθέσεις
αμφισβητουμένου διοικητικού, αναφέρεται σε διαφορές που εισάγονται κατά τους
όρους "ιδιωτικής απαιτήσεως", πληρώντας τις προϋποθέσεις κάθε
ιδιωτικής διαφοράς κατά την Πολιτική δικονομία, ανεξάρτητα από τη δημόσια ή
ιδιωτική τους φύση. Είναι χαρακτηριστική η απόφαση του ΑΠ 61/1914 ορίζοντας ως
διοικητική διαφορά εκείνη "ήτις φέρει τα στοιχεία της ιδιωτικής διαφοράς
και προκαλείται από ενέργειάν τινα του Κράτους ως επιτασσούσης αρχής".
Πρόκειται, ειδικότερα, για κάθε αγωγή για την αναγνώριση και επανόρθωση
δικαιώματος που προσβλήθηκε από διοικητική πράξη, με την καταδίκη του νομικού
προσώπου σε χρηματική αποζημίωση ή αποκατάσταση των πραγμάτων, καθώς και κάθε
ανακοπή που ασκείται κατά μονομερούς πράξης ή ενέργειας διοικητικού οργάνου,
από την οποία γεννάται απειλή στα περιουσιακά συμφέροντα του ανακόπτοντος. Τα
πολιτικά δικαστήρια αποφεύγουν ωστόσο να απαγγείλουν ακύρωση διοικητικής πράξης
και όταν ο νομοθέτης ρητά τους χορηγεί παρόμοια εξουσία, ακολουθώντας, παρά τη
γενική τους αρμοδιότητα επί των διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού και τον
παρεμπίπτοντα έλεγχο του κύρους και της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων που
ασκούν[8],
το γαλλικό δόγμα του χωρισμού της εκτελεστικής από τη δικαστική εξουσία[9].
Ο νομοθέτης παρέμενε βέβαια ελεύθερος, να ιδρύει διοικητικά δικαστήρια,
πλησιάζοντας το οριακό σημείο όπου κάθε διοικητική διαφορά θα ανήκε σε όργανο της
διοικητικής δικαιοσύνης, χωρίς όμως να είναι σε θέση να μεταθέσει και το γενικό
τεκμήριο αρμοδιότητας. Εξάλλου, μέχρι να εκδοθούν ειδικοί νόμοι που να
κανονίζουν την διαδικασία των διοικητικών διαφορών ενώπιον των τακτικών
δικαστηρίων, ίσχυαν "οι υφιστάμενοι περί διοικητικής δικαιοδοσίας".
Κατά την περίοδο 1864 - 1911, κατά την οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας
λειτούργησε μόνον το διάστημα μεταξύ Φεβρουαρίου και Νοεμβρίου 1865 και με
αμιγώς νομοπαρασκευαστικά καθήκοντα, παρατηρείται πλήθος ειδικών διαδικασιών
ενώπιον των τακτικών δικαστηρίων για διαφορές ειδικά προσδιορισμένες.
Τα
πράγματα αλλάζουν ριζικά με τα Συντάγματα του 1911 και 1927. Η εδραίωση της
διοικητικής δικαιοσύνης στις περισσότερες χώρες της ηπειρωτικής Ευρώπης, η
μειωμένη προστασία που παρείχαν τα πολιτικά δικαστήρια και η έλξη της
νομολογίας του γαλλικού Conseil d' État[10],
η οποία αποτυπώνεται ανάγλυφα στην ιστορική αγόρευση του πρωθυπουργού Ελ.
Βενιζέλου ενώπιον της Β΄ Αναθεωρητικής Βουλής κατά την 30ή Απριλίου 1911,
οδηγούν στην αναδιοργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης με στόχο ένα πλήρες
σύστημα διοικητικών δικαστηρίων υπό το Συμβούλιο της Επικρατείας και με βάση
την αρχή της ανεξαρτησίας των φορέων της τόσο από τα συνήθη όργανα της
Διοικήσεως όσο και από τα όργανα της τακτικής δικαιοσύνης. Πρόκειται για την
οριστική εισαγωγή του συστήματος δυαδισμού της δικαιοσύνης. Επανιδρύεται (για
τρίτη φορά) το Συμβούλιο της Επικρατείας, με εντελώς διαφορετική όμως μορφή,
καθώς σ’ αυτό ανατίθεται, εκτός από τις ειδικές, κατ' απαρίθμηση του νόμου,
αρμοδιότητες, η γενική ακυρωτική δικαιοδοσία επί (των) πράξεων των διοικητικών
αρχών (άρθρο 82 περίπτ. γ' Συντ. 1911 και 102 Συντ. 1927). Με το γενικό ένδικο
βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως, για την άσκηση του οποίου αρκεί η προσβολή
απλού έννομου συμφέροντος, καλύπτεται ολόκληρη η δράση της Διοίκησης που
αναπτύσσεται με εκτελεστές διοικητικές πράξεις (με μοναδική εξαίρεση τις
κυβερνητικές πράξεις) και βελτιώνονται οι όροι απονομής της διοικητικής
δικαιοσύνης. Συγχρόνως, τίθενται οι εγγυήσεις (δημοσιότητα συνεδριάσεων,
αιτιολογία αποφάσεων) που πρέπει να τηρούνται από το Συμβούλιο της Επικρατείας
και τα διοικητικά δικαστήρια τα οποία συνιστώνται με ειδικό νόμο και είναι
αποκλειστικά αρμόδια για την εκδίκαση υποθέσεων αμφισβητουμένου διοικητικού[11],
καθώς οι υφιστάμενες διοικητικές δικαιοδοσίες[12],
δηλ. οι διοικητικές αρχές που αποφαίνονταν με δύναμη δεδικασμένου αλλά χωρίς
την τήρηση των δικονομικών εγγυήσεων αμερόληπτης δικαστικής κρίσης[13],
διατηρούνται αλλά προσωρινά[14].
Η αρχή της γενικής αρμοδιότητας των πολιτικών δικαστηρίων επί υποθέσεων
αμφισβητουμένου διοικητικού "εξακολουθεί" να υφίσταται "επί του
παρόντος". Η έννοια της "παράλληλης προσφυγής" που συνεπάγεται
το απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως, καλύπτει τις περιπτώσεις εκείνες, όπου με
την αγωγή εξαντλούνταν κάθε αξίωση και η διοικητική πράξη στερούνταν έμμεσα του
αποτελέσματος της εκτελεστότητας, καθώς και εκείνες όπου ο νομοθέτης χορηγούσε
δικαίωμα άμεσης προσβολής της πράξης ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων,
δεδομένου ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας είχε γενική μεν αλλά όχι και κατ'
αποκλειστικότητα ακυρωτική αρμοδιότητα[15].
Η άρση των συγκρούσεων μεταξύ δικαστικών και διοικητικών αρχών και μεταξύ
Συμβουλίου της Επικρατείας και διοικητικών αρχών υπάγεται στην αρμοδιότητα του
συσταθέντος με τον ν. 406/1914 Δικαστηρίου Συγκρούσεως Καθηκόντων. Ωστόσο, ο ν.
290/1914, ο οποίος εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 86 του Συντάγματος
του 1911 και καθορίζει τις αναγκαίες λεπτομέρειες για τη λειτουργία του θεσμού,
υιοθετώντας, μεταξύ άλλων, τους τρεις βαθμούς, του Συμβούλου, του Παρέδρου και
του Εισηγητή, παραμένει ανεφάρμοστος λόγω μη έκδοσης του προβλεπόμενου από
αυτόν βασιλικού διατάγματος. Ακολουθεί, υπό το Σύνταγμα πλέον του 1927, ο ν.
3713/1928 "Περί του Συμβουλίου της Επικρατείας" και το Δικαστήριο
συνέρχεται στην πρώτη δημόσια συνεδρίασή του στις 17 Μαΐου 1929, στο
"Ιλίου Μέλαθρον".
Με
το άρθρο 82 του Συντάγματος του 1952, με βάση και τα Σχέδια για την αναθεώρηση
του Συντάγματος που εκπόνησαν οι Επιτροπές των Β' και ΞΗ' Ψηφισμάτων της Δ'
Αναθεωρητικής Βουλής, απονέμεται γενική και αποκλειστική δικαιοδοσία επί των
διοικητικών διαφορών (αμφισβητουμένου διοικητικού) στα τακτικά διοικητικά
δικαστήρια. Η συγκέντρωση όμως αυτή είναι δυνητική καθώς, "τα τακτικά
διοικητικά δικαστήρια δύνανται να συνιστώνται εκάστοτε δι' ειδικών νόμων,
οίτινες καθορίζουσι και τας εις αυτά υπαγομένας υποθέσεις". Συγχρόνως, το
άρθρο 86 διατηρεί "επί του παρόντος και μέχρι της συστάσεως των τακτικών
διοικητικών δικαστηρίων" τη γενική αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων
επί των διοικητικών διαφορών, η οποία περιορίζεται στο μέτρο που ο νομοθέτης
ιδρύει ειδική αρμοδιότητα διοικητικών δικαστηρίων[16],
διατηρουμένων προσωρινά και πάλι των υφιστάμενων διοικητικών δικαιοδοσιών.
Τέτοια τακτικά ως προς την οργάνωση, αλλά με ειδική αρμοδιότητα[17],
διοικητικά δικαστήρια προβλέπονται στο ν. 2289/1952 "Περί ιδρύσεως
Φορολογικών Δικαστηρίων και άλλων τινών διατάξεων", ενώ με το ν.δ.
3845/1958 "Περί κώδικος οργανισμού των φορολογικών δικαστηρίων"
(ΚΟΦΔ) συνιστώνται 25 πρωτοβάθμια φορολογικά δικαστήρια και 6 δευτεροβάθμια.
Αντίθετα, δεν συστάθηκαν τα προβλεπόμενα από το ν. 6298/1934 και τον α.ν.
1846/1951 (άρθρα 43 - 48) Διοικητικά Ασφαλιστικά Δικαστήρια. Τα τακτικά
φορολογικά δικαστήρια[18]
λειτουργούν από 1 Μαρτίου 1962 με ενιαία οργάνωση και διάρθρωση, γενική
δικαιοδοσία επί των φορολογικών διαφορών[19]
με βάση τα άρθρα 1 του ΚΟΦΔ, 1 και 73 του ν. 4125/1960 (Κώδικας Φορολογικής
Δικονομίας) και το άρθρο 8 παρ. 4 του ν.δ. 4486/1965, υπό ενιαίο δικονομικό
σύστημα. Συγκροτούνται αμιγώς από δικαστές κατά κύριο επάγγελμα, ισοβίους, οι
οποίοι υπάγονται όσον αφορά την υπηρεσιακή τους κατάσταση στο Ανώτατο Δικαστικό
Συμβούλιο Διοικητικής Δικαιοσύνης.
Η
οργάνωση ενός πλήρους συστήματος διοικητικής δικαιοσύνης ολοκληρώνεται υπό το
ισχύον Σύνταγμα του 1975, το οποίο την ενέταξε εν όλω στο τμήμα περί δικαστικής
εξουσίας, διατηρώντας, μέσα από εκτενέστατες διατάξεις, τη διακριτή θέση που
είχαν τα διοικητικά δικαστήρια στα προηγούμενα Συντάγματα. Με τα άρθρα 94 και
95 αυτού, ανατίθεται η εκδίκαση των "διοικητικών διαφορών ουσίας" στα
υφιστάμενα τακτικά διοικητικά δικαστήρια[20]
και διατηρείται η γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας
επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, αρμοδιότητα η οποία
προτάσσεται, ως παροχή συγκεκριμένης μορφής δικαστικής
προστασίας, των λοιπών αρμοδιοτήτων του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου,
μεταξύ των οποίων και η εκδίκαση, μετά από ειδική ανάθεση από το συνταγματικό
και κοινό νομοθέτη, ορισμένων διαφορών ουσίας. Ως τακτικά διοικητικά δικαστήρια
νοούνται, κατά τη σχετική ερμηνευτική δήλωση, μόνον τα τακτικά φορολογικά
δικαστήρια[21]
που έχουν συσταθεί με το ν.δ. 3845/1958. Όσες από τις διαφορές αυτές (ουσίας)
δεν έχουν ακόμη υπαχθεί σε αυτά, υπάγονται υποχρεωτικά μέσα σε συγκεκριμένη
προθεσμία[22],
ενώ μέχρι τότε εξακολουθούν να εκδικάζονται από τα πολιτικά ή τα ειδικά
διοικητικά δικαστήρια[23].
Ο συνταγματικός νομοθέτης, χρησιμοποιώντας για πρώτη φορά τον όρο "διαφορά
ουσίας" σε αντικατάσταση εκείνου των προηγούμενων συνταγμάτων περί
"διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού", της προσδίδει ένα μάλλον
περιγραφικό περιεχόμενο. Η μεταφορά γίνεται σταδιακά, κυρίως με τους νόμους
505/1976, 702/1977 και 1406/1983, για να ολοκληρωθεί στις 11.6.1985. Με το
άρθρο 11 του ν. 1406/1983, όπως συμπληρώθηκε με το άρθρο 9 του ν. 1649/1986, το
Πρωτοβάθμιο Διοικητικό Δικαστήριο Σημάτων, τα Διοικητικά Δικαστήρια
Στρατιωτικών ή Αεροπορικών Επιτάξεων και η Μόνιμη Εκτιμητική Επιτροπή Ναυτικών
Επιτάξεων και Ναυλώσεων, μετονομάσθηκαν αντίστοιχα σε Διοικητικές Επιτροπές και
λειτουργούν ως συλλογικά όργανα της Διοίκησης, κατά των αποφάσεων των οποίων
δεν ασκούνται πλέον ένδικα μέσα αλλά προσφυγή ενώπιον των τακτικών διοικητικών
δικαστηρίων. Η δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων που προκύπτει από το
συνδυασμό των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, εμπλέκεται αναπόφευκτα με τις
αρμοδιότητές τους[24].
Στα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται όλες οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και οι
υποθέσεις εκούσιας δικαιοδοσίας που τους ανατίθενται με νόμο[25].
Η έννοια της παράλληλης προσφυγής, όπως διαπλάσθηκε από τη νομολογία του
Συμβουλίου της Επικρατείας, μέσα από τις αδυναμίες που παρουσίαζαν τα πολιτικά
δικαστήρια κατά τον έλεγχο των διοικητικών πράξεων[26],
περιορίζεται, μετά την οριστική ανατροπή του συστήματος της ενιαίας
δικαιοδοσίας με τον ν. 1406/1983[27]
και την ολοκλήρωση της δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων επί των
διοικητικών διαφορών[28],
αποκλειστικά πια για την κατανομή των αρμοδιοτήτων μέσα στους κόλπους της
διοικητικής δικαιοσύνης. Τα πολιτικά δικαστήρια αποξενώνονται, μετά την
ανάθεση, με τη γενική ρήτρα του άρθρου 94 παρ. 1 εδάφ. α' του Συντάγματος[29],
των διοικητικών διαφορών ουσίας στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια[30],
δικαστήρια πλέον του "κοινού δικαίου" επί των διαφορών αυτών[31],
από την αρμοδιότητά τους επί απαιτήσεων από προσβολή δικαιωμάτων ή επί αγωγών
για την αναγνώριση έννομων σχέσεων, όταν η εσωτερική φύση της διαφοράς είναι
διοικητική[32].
Zητήματα που άπτονται της έννοιας αυτής και στα οποία αποφεύγονταν να δοθεί
λύση με το σκεπτικό ότι η έρευνά τους θα απέβαινε αλυσιτελής[33],
έρχονται πλέον στην επιφάνεια. Η έρευνα της εσωτερικής φύσης της διαφοράς[34]
που έως τότε εξεταζόταν κυρίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας σε σχέση με την
αποκλειστική αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων επί των ιδιωτικών διαφορών,
στα πλαίσια πάντως και με γνώμονα το "σεβασμό" της γενικής τους
αρμοδιότητας επί των "διαφορών του αμφισβητουμένου διοικητικού"[35],
γενικεύεται και εμπλουτίζεται, οδηγώντας στη διαμόρφωση της σύγχρονης για τη
χώρα μας θεωρίας της "υποκείμενης αιτίας", η οποία αναπτύχθηκε στην
Γαλλία ιδίως από τον Ch. Debbasch. Το σχετικό βάρος επωμίζονται η επιστήμη και,
κατά κύριο λόγο, η νομολογία και των δύο δικαιοδοτικών κλάδων που, ερευνώντας
αυτεπαγγέλτως τα δικαιοδοτικά ζητήματα, ουσιαστικά δεν είχαν στο παρελθόν τη
δυνατότητα ενός πεδίου συνεργασίας μέσω του προβλεπόμενου από τα Συντάγματα του
1911 και 1952 μικτού δικαστηρίου. Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο του άρθρου 100
του Συντάγματος, παρουσιάζει πλέον, κατά τη δεκαετία 1987 - 1997, μια
πλουσιότατη σειρά αποφάσεων επί των σημαντικότερων δικαιοδοτικών ζητημάτων τα
οποία ανέκυψαν. Η αναγωγή του όρου της διοικητικής διαφοράς σε νομική έννοια
του συνταγματικού δικαίου[36]
και ο κάθετος διαχωρισμός των δύο δικαιοδοσιών που κατοχυρώνεται συνταγματικά[37],
περιορίζουν, χωρίς βέβαια και να αποκλείουν[38],
την εξουσία του νομοθέτη να προσδιορίζει αυθεντικά το περιεχόμενό της[39].
Του στερούν επίσης την ευχέρεια, σε αντίθεση με ό,τι κρατεί στην Γαλλία ή
Γερμανία, να ενοποιεί το δικαιοδοτικό καθεστώς, αναθέτοντας σε έναν κλάδο
δικαστηρίων το σύνολο των διαφορών, στις περιπτώσεις εκείνες όπου ενδέχεται από
την εφαρμογή συγκεκριμένων νομικών διατάξεων να προκύψουν αμφιβολίες κατά τον καθορισμό
της δικαιοδοσίας.
Στο εσωτερικό τώρα της διοικητικής δικαιοσύνης, ο κοινός νομοθέτης,
αξιοποιώντας τη συνταγματική εξουσιοδότηση της παρ. 3 του άρθρου 95, που
προέβλεπε τη δυνατότητα υπαγωγής με νόμο στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και
της εκδίκασης κατηγοριών υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου
της Επικρατείας, το οποίο στην περίπτωση αυτή δικάζει σε τελευταίο βαθμό,
μετέφερε, με το άρθρο 1 του ν. 702/1977, στα τριμελή διοικητικά εφετεία,
πληθώρα ακυρωτικών διαφορών. Μεταξύ αυτών, προέχουσα θέση είχαν οι
δημοσιοϋπαλληλικές και ορισμένες πολεοδομικές. στην πορεία
όμως προστέθηκαν διαφορές από την εκπαιδευτική νομοθεσία και τα ιδιωτικά
εκπαιδευτήρια και φροντιστήρια, τις αυθαίρετες διαφημιστικές πινακίδες, την
εφαρμογή της νομοθεσίας περί οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, τη χορήγηση
αδειών επαγγελματικής δραστηριότητας και επαγγελματικών εγκαταστάσεων, την
εφαρμογή της αθλητικής νομοθεσίας, το χαρακτηρισμό δασικών εκτάσεων και τις
πράξεις αναδάσωσης κ.λπ. Παράλληλα, με το άρθρο 7 του ίδιου νόμου αλλά και με
σωρεία μεταγενέστερων διατάξεων που συμπληρώνουν ως επί το πλείστον τις
μνημονευόμενες στο άρθρο 2 του ν. 1406/1983 αρμοδιότητες των τακτικών
διοικητικών δικαστηρίων, προέβη σε μία γενναία μετατροπή ακυρωτικών διαφορών σε
ουσίας, επικαλούμενος το προσφορότερο του ουσιαστικού ελέγχου, έλεγχος που
διέπεται από ένα ιδιαίτερο δικονομικό καθεστώς. Σημαντικό σταθμό αποτέλεσε η
σύνταξη ενός ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ν. 2717/1999) που διέπει
την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας από τα τακτικά διοικητικά
δικαστήρια. Αυτά ανέρχονται πλέον σε 30 διοικητικά πρωτοδικεία και 9 διοικητικά
εφετεία. Με τον Κώδικα αυτό και το ν. 2721/1999 που εκδόθηκε αμέσως μετά,
εισάγεται στη χώρα μας και ένα πλήρες σύστημα προσωρινής δικαστικής προστασίας.
Με την αναθεώρηση του Συντάγματος του 2001, προβλέφθηκε ότι οι διοικητικές
διαφορές υπάγονται από κοινού στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά
διοικητικά δικαστήρια, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού
Συνεδρίου, καθώς και ότι, σε ειδικές περιπτώσεις,
προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας, μπορεί να
ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά
δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια
(άρθρο 94). Η τελευταία αυτή διάταξη ενεργοποιείται για πρώτη φορά με
τους νόμους 3886/2010 και 3900/2010. Ταυτόχρονα, άνοιξε ο δρόμος για την
προαγωγή δικαστών των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων στο βαθμό του Συμβούλου
της Επικρατείας και στο ένα πέμπτο των θέσεων (άρθρο 88 παρ. 6). Η ραγδαία
ωστόσο αύξηση της δικαιοδοτικής ύλης, αλλά και η ποιοτική διαφοροποίηση του
έργου του διοικητικού δικαστή, ο οποίος εντείνει τον έλεγχό του μέσα από μία
όλο και πυκνότερη αναγωγή στο Σύνταγμα και σε αρχές που χρήζουν δικαστικών
αξιολογήσεων και σταθμίσεων, αναπτύσσοντας παράλληλα έναν ανοικτό πια διάλογο
με τον ευρωπαίο δικαστή, είχαν ως αποτέλεσμα την επιβάρυνση του συστήματος
απονομής διοικητικής δικαιοσύνης στη χώρα μας. Η ανάγκη επιτάχυνσης αποτελεί
πλέον προτεραιότητα για τον κοινό νομοθέτη, ο οποίος από το 2008, με πολλαπλά
νομοθετήματα επιχειρεί να επισπεύσει δραστικά τις δικαστικές διαδικασίες.
Μεσολάβησε άλλωστε και η απόφαση του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Αθανασίου της
21.12.2010, που εφαρμόζει για πρώτη φορά και για τη χώρα μας τη λεγόμενη «δίκη
πιλότο», επισημαίνοντας προβλήματα συστημικού χαρακτήρα. Οι νόμοι 3659/2008,
3772/2009, 3900/2010 και 4055/2012, περιέχουν πολλαπλές ρυθμίσεις για το σκοπό
αυτό, ενισχύοντας έτι περαιτέρω την αποκέντρωση των υποθέσεων. Με το άρθρο 1
του ν. 3900/2010, εισάγεται στη διοικητική δίκη ο γνωστός και από άλλες έννομες
τάξεις θεσμός της πρότυπης δίκης και της υποβολής προδικαστικού ερωτήματος στο
Συμβούλιο της Επικρατείας (που ήδη επεκτάθηκε και στο Ελεγκτικό Συνέδριο), επί
ζητημάτων γενικότερου ενδιαφέροντος που έχουν συνέπειες σε ευρύτερο κύκλο
προσώπων. Τα προτάγματα των καιρών φαίνεται πια να απαιτούν ανακατανομή ρόλων
και μία σφαιρική επανεξέταση του θεσμού της διοικητικής δικαιοσύνης[40].
Θεσσαλονίκη Απρίλιος 2016
[1]Βλ. τη σημαντική μελέτη του Χρ. Κωνσταντινόπουλου, Οι
διοικητικές διαφορές κατά την περίοδο 1821-1832 και τα πρώτα βήματα της
διοικητικής δικαιοσύνης στην Ελλάδα, (διδακτορική διατριβή), 1988, 57 επ., 71,
82 επ., 91 επ.
[2]Γ. Δημακόπουλος, Η διοικητική δικαιοσύνη εν Ελλάδι προ
της απολύτου Μοναρχίας, ΔΙΕΕ, τ. ΚΒ', 1979, 110 επ.
[3] Μ. Στασινόπουλος, Συμβολή εις την ιστορίαν του πρώτου
Συμβουλίου της Επικρατείας της μοναρχικής περιόδου, ΕΔΔΔ 1957, 14 επ.
[4] Βλ. μεταξύ πολλών, Γ. Αγγελίδη,
Το επί Όθωνος Συμβούλιον της Επικρατείας, 1976, τον ίδιο, Ιστορικά για το
Συμβούλιο Επικρατείας 1864-1865, Τόμος τιμητικός του Συμβουλίου της
Επικρατείας, Ι, 1979, 49 επ., Μ. Στασινόπουλο, Σύντομος ιστορία του Συμβουλίου
της Επικρατείας, Παρνασσός, 1959, 490 επ., Ά. Τσούτσο, Διοίκησις και δίκαιον,
Μελέται, 1979, 321επ., Α. Τάχο, Σκιαγραφία του πρώτου ελληνικού Συμβουλίου της
Επικρατείας 1833 - 1844, 1971, Το Συμβούλιο της Επικρατείας στην Ελλάδα.
Ιστορικά κείμενα, έκδοση "Αρμενόπουλου" του Δικηγορικού Συλλόγου
Θεσσαλονίκης, 1979, Πρ. Παυλόπουλο, Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως
ακυρώσεως. Μία σύγχρονη έποψη του κράτους δικαίου, 1982,77 επ., όπου και
εκτενής παλαιότερη βιβλιογραφία.
[5]Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών διαφορών, 4η
έκδ., 1964, 50, Μ. Δένδιας, Διοικητικόν δίκαιον, Γ', 1950, 50.
[7]Elie Kyriacopoulos, De la séparation des juridictions administratives et
des juridictions judiciaires en Grèce, RHDI 8, 1955, 76.
[8]ΑΠ 578/1966, 1302/1974, 1077/1978, 595/1985, 1322/1988
"εκ του συνδυασμού των άρθρων 1 - 2 ΚΠολΔ και 50 ν.δ. 170/1973, σαφώς
προκύπτει ότι τα πολιτικά δικαστήρια δεν δύνανται να προβούν εις ακύρωσιν
διοικητικής πράξεως". Σχετ. Γ. Μπλάτσιος, Αι διοικητικαί διαφοραί ενώπιον
των πολιτικών δικαστηρίων, Δίκη 1974, 3 επ., Α. Γεωργιάδης, Αι διοικητικαί
διαφοραί ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων, Δίκη 1975, 117 επ., Α. Τάχος, Τινά
περί του ελέγχου των διοικητικών πράξεων υπό των πολιτικών δικαστηρίων, ΕΔΔΔ
1968, 33 επ., Δ. Πόθος, Έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό των πολιτικών
δικαστηρίων, ΕΕΝ 1966, 656 επ.
[9]Θεμ. Τσάτσος, Μελέται διοικητικού δικαίου, 1957, 146
επ., 210, Φ. Βεγλερής, 1960, 38, υποσ. 39, 66, Π. Γέσιου - Φαλτσή, Η
δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων προς εκδίκασιν ανακοπών κατά της
διοικητικής εκτελέσεως κυρίως μετά την διεύρυνσιν της δικαιοδοσίας των
διοικητικών δικαστηρίων, Τόμος τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΙΙ,
1982, 137 επ.
[10]Βλ. σχετ. M. Poulitsas, L' influence de l' institution du Conseil d' État français sur le Conseil d' État hellénique, Livre jubilaire du Conseil d'
Etat, 1952, 539 επ.
[11]Για το περιεχόμενο του όρου βλ. Εγκύκλιο Υπουργού
Δικαιοσύνης 16722 της 19.3.1929 σε: Το Συμβούλιο της Επικρατείας στην Ελλάδα -
Ιστορικά κείμενα, έκδ. ΔΣΘ, 1979, 146.
[12]Μ. Δένδιας, Γ', 1950, 283 επ. Νομολογιακά παραδείγματα
χαρακτηρισμού ενός δικαιοδοτούντος οργάνου ως "δικαστηρίου", βλέπε
σε: Πορίσματα νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929 - 1959, 1961, 207.
Σχετ. και Δ. Παπανικολαίδης, Σύστημα διοικητικού δικαίου, Α', 1992, 154 επ.
[13]Δ. Παπασταθόπουλος, Θέματα διοικητικού δικονομικού
δικαίου, ΙΙ, Διοικητική δικαιοδοσία, 1932, 12 επ., 26 επ., 72, Γ.Παπαχατζής, Το
δίκαιον των διοικητικών διαφορών εν Ελλάδι, σε: Μελέται επί του δικαίου των
διοικητικών διαφορών, 4η έκδ., 1961, 143, Α. Παπαλάμπρου, Η ακυρωτική
αρμοδιότης του Συμβουλίου της Επικρατείας και αι "χρηματικαί
διαφοραί", ΕΔΔΔ 7, 1963, 232.
[14] Βλ. μία ενδεικτική αναφορά στα συσταθέντα μετά το
Σύνταγμα του 1911 διοικητικά δικαστήρια, σε: Ν. Χατζητζανής, Ερμηνεία κατ’
άρθρον Κώδικος Διοικητικής Δικονομίας, 2002, 19.
[15]Βλ. Πορίσματα νομολογίας του Συμβουλίου της
Επικρατείας 1929 - 1959, 1961, 245 επ., Η. Κυριακόπουλο, Ελληνικόν διοικητικόν
δίκαιον, Γ', Ειδικόν μέρος, 4η έκδ., 1962, 112, Μ. Στασινόπουλο, 1964, 185, Στ.
Δεληκωστόπουλο, Αι προϋποθέσεις του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως, 1973,
361. Κατά τον Ά. Τσούτσο (ΕΔΔΔ 4, 1960, 15), "ειδικές ακυρωτικές προσφυγές
καθιερωμένες επί τινων πράξεων, ενώπιον δικαστηρίου τινός, κοινού ή και
διοικητικού, δεν κατηργήθησαν δια της εισαγωγής της αιτήσεως ακυρώσεως, αλλ'
αποκλείουν ταύτην λόγω παραλλήλου προσφυγής".
[16]Κατά την απόφαση του Δικαστηρίου Συγκρούσεως
Καθηκόντων 1/1975 (Διοικητική Δικαιοσύνη, 14, 1976, 223), η επίλυση διαφορών
που ανάγονται στην επιστροφή φόρων κ.λπ. που κατά τους ισχυρισμούς του
φορολογουμένου καταβλήθηκαν αχρεωστήτως, υπάγεται στην αρμοδιότητα των τακτικών
φορολογικών δικαστηρίων, αδιαφόρως αν ο φορολογούμενος θεμελιώνει την αξίωσή
του επί των διατάξεων του αδικαιολόγητου πλουτισμού ή της αδικοπραξίας του
Αστικού Κώδικα.
[17]Η. Κυριακόπουλος, 1962, 11, Μ. Στασινόπουλος, 1964,
113, Ά. Τσούτσος, Δυνατότητες οργανώσεως και λειτουργίας διοικητικών
δικαστηρίων, ΑρχΝ Η', 1957, 659.
[18]Τα δικαστήρια αυτά, η ίδρυση των οποίων είχε
εξαγγελθεί με τον α.ν. 2595/1940, μετονομάσθηκαν από Πρωτοβάθμια και
Δευτεροβάθμια, σε Φορολογικά Πρωτοδικεία και Εφετεία με το άρθρο 1 του ν.δ.
10/1968 και υπήχθησαν από το Υπουργείο Οικονομικών στο Υπουργείο Δικαιοσύνης με
το άρθρο 36 του ν.δ. 1/1968. Βλ. αναλυτικότερα, Σ. Λεκέα, Τακτικά Διοικητικά
Δικαστήρια. Ιστορική διαδρομή, οργάνωση και λειτουργία (1962 - 2006), Νομική
βιβλιοθήκη, 2008.
[19]Με το άρθρο 1 παρ. 3 του ν.δ. 3845/1958, προβλέφθηκε
ωστόσο η ανάθεση, με βασιλικά διατάγματα, της εκδίκασης των διαφορών από την
επιβολή των πάσης φύσεως φορολογιών υπέρ δήμων και κοινοτήτων (σχετ. β.δ.
166/1967 και ν. 505/1976) και άλλων νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, στα
φορολογικά δικαστήρια.
[20]Βλ. όμως και εξαιρέσεις, σε Γ. Παπαγιαννόπουλο, Οι
διοικητικές διαφορές ουσίας και ο ν. 1406/1983, ΕΔΔΔ 1985, 8 επ., καθώς και τις
αμφισβητήσεις σχετικά με τις διαφορές από τη συνταξιοδότηση υπαλλήλων νπδδ, τις
διαφορές από την εκλογή των Ευρωβουλευτών (σχόλιο Δ. Μπαρδούτσου - Α.
Καραμιχαλέλη, υπό ΑΕΔ 47/1989 στη ΔιΔικ 1990, 644) κ.λπ. Για την υπαγωγή από το
νομοθέτη σε διαιτησία, του ελέγχου της νομιμότητας πράξεων επιβολής φορολογικών
βαρών, βλ. ΑΕΔ 24/1993.
[22]Η προβλεπόμενη στο άρθρο 94 παρ. 1 του Συντάγματος,
πενταετής προθεσμία από την ισχύ του, παρατάθηκε με βάση το άρθρο αυτό, με το
άρθρο 1 του ν. 1051/1980, άρθρο 1 του ν. 1263/1982, άρθρο 33 του ν. 1366/1983
και άρθρο 9 παρ. 3 ν. 1406/1983 αντίστοιχα.
[23]Σχετ. Β. Καράκωστας, Η "μετονομασία" με τον
ν. 1406/1983 του πρωτοβαθμίου διοικητικού δικαστηρίου σημάτων σε "διοικητική
επιτροπή σημάτων" και η ενώπιον της επιτροπής αυτής
"τριτανακοπή", Δίκη 1991, 973 επ.
[24]Σχετ. Β. Σκουρής, Διοικητικό δικονομικό δίκαιο, Ι,
1991, 116, 124. Για τη συνδυασμένη ερμηνεία των άρθρων 94 και 95 του
Συντάγματος, βλ. ΣτΕ Ολ. 1095/1987, 2048/1988, Ολ. 1441/1991, Ολ.
2754/1994.
[25]Αναφορά "εις την κατά την παρ. 3 του άρθρου 94
του Συντάγματος γενικήν δικαιοδοσίαν των πολιτικών δικαστηρίων επί των
ιδιωτικών διαφορών" γίνεται στην απόφαση του ΑΕΔ 15/1992.
[26]Ph. Vegleris, De la séparation
des juridictions administratives et des juridictions judiciaires, στο: Écrits Français, Ι, 1993, 11 επ.
[27]Στ. Σταματόπουλο, Οι διοικητικές διαφορές και τα
πολιτικά δικαστήρια μετά το ν. 1406/1983, Δίκη 1984, 10 επ.
[28]Βλ. Β. Σκουρή, Η διοικητική δικαιοσύνη υπό το Σύνταγμα
του 1975, ΕΕΝ 47, 1980, 433, Κ. Γιαννόπουλο, Η υπαγωγή στη δικαιοσύνη των
τακτικών διοικητικών δικαστηρίων όλων των διοικητικών διαφορών ουσίας, ΝοΒ
1985, 972. Κατά την ΣτΕ 2545/1987, "με το ν. 1406/1983 ολοκληρώθηκε
η δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων με την υπαγωγή σ' αυτά ως
διαφορών ουσίας και άλλων κατηγοριών διαφορών, έτσι ώστε σύμφωνα με την επιταγή
του άρθρου 94 του Συντ/τος, να οργανωθεί ένα πλήρες σύστημα διοικητικής
δικαιοσύνης".
[29]Η οποία δεν αναιρεί, όπως εκ πρώτης όψεως ίσως
φαίνεται, εκείνην του άρθρου 95 του Συντάγματος. σχετ. Πρ. Δαγτόγλου, Λογικές
δυσαρμονίες στο Σύνταγμα (το παράδειγμα των άρθρων 94 και 95), Κριτική Επιθεώρηση
1/1994, 33 επ.
[32]Κατά τη ΣτΕ Ολ. 1315/1992, "το ζήτημα αν ένδικη
διαφορά είναι διοικητική ή ιδιωτική, κρίνεται, κατά την έννοιαν του ανωτέρω
άρθρου 94 παρ. 1 του Συντ. εν συνδυασμώ προς την παρ. 3 του ιδίου άρθρου, από
την φύσιν της διαφοράς αυτής". Με την ΑΠ Ολ. 28/1987 κρίθηκε ότι
αποκλείεται έγερση αναγνωριστικής αγωγής ενώπιον πολιτικών δικαστηρίων
προκειμένου για έννομη σχέση δημόσιου δικαίου για την οποία έχει καθιερωθεί από
νόμο δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων ή διοικητικής αρχής έστω και αν η
σχέση δημόσιου δικαίου αποτελεί την βάση ιδιωτικού δικαιώματος.
[33]ΑΠ 104/1939, Ι. Σαρμάς, Τα κριτήρια των διοικητικών
διαφορών κατά την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Χαριστήριον Γ.
Παπαχατζή, 1989, 378 επ.
[34]Μ. Δεκλερής, Τα όρια της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του
Συμβουλίου της Επικρατείας έναντι των τακτικών δικαστηρίων, ΕΔΔΔ 1960, 173,
"η πράξις αύτη είναι προσβλητή επ' ακυρώσει εφ' όσον είναι πράγματι ικανή
να κινήση τον ακυρωτικόν έλεγχον και να δεχθή το αποτέλεσμα αυτού, δηλ. την
ακύρωσιν. Το ζήτημα τούτο είναι βαθύτερον και σχετίζεται προς το αληθές
περιεχόμενον της ακυρωτικής διοικητικής διαφοράς, ο καθορισμός της εννοίας της
οποίας δεν είναι υπόθεσις εξωτερικών χαρακτηριστικών".
[35]Μ. Δεκλερής, ΕΔΔΔ 1960, 170, "το γε νυν έχον, η
έννοια της ακυρωτικής διοικητικής διαφοράς είναι ο ρυθμιστής της κατανομής των
αμφισβητήσεων εκ της δράσεως της διοικήσεως μεταξύ του ΣτΕ και των τακτικών
δικαστηρίων". Σύμφωνα με τον Ά. Τσούτσο (ΕΔΔΔ 1960, 9, 16, 139), "ο
όρος "χρηματική διαφορά" εύρε καθιέρωσιν δια της νομολογίας, ήτις τον
εχρησιμοποίησε κατ' αντιδιαστολήν προς την ακυρωτικήν διαφοράν, καθ' όσον αι μη
ακυρωτικής φύσεως διαφοραί εκ σχέσεων δημοσίου δικαίου, αι δυνάμεναι να
περιβληθώσι τον τύπον της υπό των κοινών δικαστηρίων παρεχομένης ενδίκου
προστασίας δι' ασκήσεως αγωγής ενώπιον τούτων, έχουσι συνήθως χρηματικόν
περιεχόμενον". Ιδιαιτερότητα παρουσίαζε εξάλλου, η περίπτωση των μονομερών
διοικητικών πράξεων που εκδίδονται στα πλαίσια διοικητικών συμβάσεων, για τις
οποίες αποκλειόταν η αίτηση ακυρώσεως εφόσον δεν επρόκειτο περί αποσπαστών
πράξεων, άλλοτε λόγω παράλληλης προσφυγής, συνήθως όμως λόγω ελλείψεως
δικαιοδοσίας. Βλ. σχετ. Στ. Δεληκωστόπουλο, 1973, 190, Δ. Παπανικολαΐδη,
Δίκαιον των διοικητικών συμβάσεων, 1966, 168.
[36]Βλ. Φ. Βεγλερή, 1960, 168, Β. Σκουρή, Η δικαιοδοσία
επιλύσεως των διαφορών από τις διοικητικές συμβάσεις και την κρατική ευθύνη
προς αποζημίωση, Αρμενόπουλος 40, 1986, 862, τον ίδιο, Ι, 1991, 65, Μ.
Βροντάκη, (διάλογος υπό εισήγηση Α. Καρέτσου) Έρευνα 2, έκδ. ΙΔΜΕ, 1987, 16, Ι.
Μπρίνια, Υπαγωγή στα διοικητικά δικαστήρια των διαφορών από τη διοικητική
εκτέλεση, ΝοΒ 33, 1985, 1108, Ε. Σπηλιωτόπουλο, Η διεύρυνση της δικαιοδοσίας
των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, Τόμος τιμητικός του Συμβουλίου της
Επικρατείας, Ι, 1979, 278.
[37]Με την εξαίρεση του άρθρου 17 παρ. 4 εδάφ. α' του
Συντάγματος. Κατά την ΑΕΔ 13/1992 πάντως, "εις τα πολιτικά δικαστήρια
ανήκει ο προσδιορισμός της αποζημιώσεως του ιδιοκτήτου ο γενόμενος συνεπεία της
αναγκαστικής απαλλοτριώσεως και κατά την διαδικασίαν ... όχι όμως και η
δικαιοδοσία επιλύσεως πάσης διαφοράς γεννωμένης επ' ευκαιρία της τηρήσεως της
διαδικασίας της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως και εχούσης ως αντικείμενον αξίωσιν
αποζημιώσεως εκ παρανόμων πράξεων των οργάνων του κράτους κατά την άσκησιν των
αρμοδιοτήτων των εις το πλαίσιον της διαδικασίας της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως".
Σχετ. και ΑΕΔ 83/1997.
[38]Έτσι, στην περίπτωση του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ο
νομοθέτης εισάγει ευθέως το κριτήριο της διαφοράς. Σύμφωνα όμως με την ΣτΕ 279/1991
"... κατά την ορθήν έννοιαν της διατάξεως αυτής, ευθύνη προς αποζημίωσιν
απορρέει εκ πασών εν γένει των ζημιογόνων πράξεων ή παραλείψεων των οργάνων
δημοσίας τινος υπηρεσίας, εφ' όσον αύται συνάπτονται προς την οργάνωσιν και
λειτουργίαν αυτής και δεν εμπίπτουν βεβαίως εις τας προαναφερθείσας περιπτώσεις
ιδιωτικής διαχειρίσεως". Επίσης, κατά το άρθρο 17 παρ. 2 του ν. 1739/1987,
"στην αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων, υπάγονται οι ιδιωτικές
διαφορές που δημιουργούνται από παράνομη στέρηση των δικαιωμάτων των ιδιωτών,
φυσικών ή νομικών προσώπων, για την κτήση, χρήση και ελεύθερη διάθεση των
υδατικών πόρων".
[39]Βλ. ΑΕΔ 5, 8/1989, "το Σύνταγμα επιβάλλει την
υπαγωγή των ιδιωτικών διαφορών στα πολιτικά δικαστήρια, χωρίς να εξειδικεύει
την έννοιά των, συγχρόνως όμως αποκλείει από τον κοινόν νομοθέτη την εξουσία να
χαρακτηρίζει ως διοικητικές διαφορές όσες από την φύση των είναι
ιδιωτικές", 39/1989. Έτσι, δεν ήταν σύμφωνη με το Σύνταγμα η προβλεπόμενη
από το άρθρο 33 παρ. 7 του ν. 1975/1991 δυνατότητα άσκησης ανακοπής ενώπιον του
ειρηνοδικείου κατά της πράξης της αρμόδιας διοικητικής αρχής με την οποία
επιβάλλεται πρόστιμο εις βάρος εργοδοτών για απασχόληση αλλοδαπών χωρίς άδεια. (ΠολΠρΣερρ 160/1997, ΔιΔικ 1998, 37).
[40] Βλ. σχετ. Ι. Συμεωνίδη, Νέες δομές στη διοικητική
δικαιοσύνη και αναθεώρηση των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, ΘΠΔΔ 8-9/2015,
702επ.
The historical evolution of the institution of ordinary administrative courts in Greece
by Prof. Dr. Ioannis Symeonidis
judge of Administrative Court of Appeal
Administrative justice in Greece started being
systematically organized gradually during the second Kapodistrian period (September
1829), by a report to that effect from the Minister of Justice at the time,
Ioannis Genatas. There cannot be an organized modern state without strong
executive power and strict application of the law. At a time when there were no
land registers, notary offices and valid title deeds, there were disputes, such
as those regarding national land and national revenues, which could not, by
their nature, be left to the jurisdiction of the civil courts, and needed
instead to fall into a separate category, that of contentious administrative
proceedings, a term used to translate the French term “contentieux
administratif”. In accordance with the Statute of the Court of Justice of 1830,
those disputes were for the most part assigned to administrative courts of first
instance (Administrators) and to an administrative court of second instance
(Government).
In 1833, the absolute Monarchy established the Court
of Audit (Elegktiko Synedrio) and in
1835 the Council of State as a supreme advisory body and a supreme
administrative court. In 1838, administrative courts of first and second
instance (protoklita and defteroklita, respectively) were
established with jurisdiction mainly over tax disputes. Nonetheless, under the
civil procedure of 1834, “private claims” raised by or against the State were
also added to the cases placed under the jurisdiction of civil courts. Such
general jurisdiction excluded only matters in respect of which “special laws”
established that they “would be subject to decisions by administrative
authorities”.
The Constitution of 1844 abolished “existing
administrative courts” and the Council of State, and all of their cases were
transferred to ordinary courts, which operated alongside the “competent
administrative authorities”. The general jurisdiction of the civil courts in
matters of protection of all manner of rights derived from a constitutional
rule and was proclaimed by the Constitution of 1864. At the same time, civil
courts avoided pronouncing the annulment of an administrative act in line with
the French doctrine of separating the executive power from the judicial power.
In the period of 1864-1911, the Council of State only operated between February
and November 1865, and did only preparatory legislative work.
The Constitutions of 1911 and 1927 brought about
radical changes. The consolidation of administrative justice in most countries
in continental Europe, the reduced protection afforded by civil courts and the
attraction to the case law of the French Conseil d 'Etat, which was
reflected in the historical address of Prime Minister Eleftherios Venizelos in
the Second Revisionary Parliament (April 1911), resulted in a reorganization of
administrative justice aimed at producing a complete system of administrative
courts under the Council of State, based on the principle that its authorities
would be independent of those of the Administration and of civil justice. It
was the time of the definitive introduction of the dualistic jurisdiction
system. The Council of State was reestablished (for the third time) under a
completely different form; this time it was given general jurisdiction to annul
acts of administrative authorities (Article 82 of the 1911 Constitution and
Article 102 of the 1927 Constitution). At the same time, guarantees were
established (public access to court proceedings, reasoning of judgments) that
the Council of State and the administrative courts should abide by. The latter
were established by a special law and had exclusive jurisdiction over
contentious administrative cases. The principle of the general jurisdiction of
civil courts over such cases “still” applies “for the time being”. However, the
law of 1914, which laid down the necessary details for the functioning of the
institution, adopting, among other things, the three ranks, those of the
Councillor, the Associate Councillor and the Rapporteur, was still not applied.
Law 3713/1928 on the Council of State was passed in accordance with the
Constitution of 1927. It was then that the Court convened for the first time in
public session on 17 May 1929, at “Iliou Melathron” (Schliemann's Mansion),
chaired by Konstantinos Raktivan.
Under Article 82 of the Constitution of 1952, ordinary
administrative courts were granted general and exclusive jurisdiction over
administrative disputes (contentious administrative cases). However, the
legislator had provided for this concentration to be potential, and once more
civil courts maintained, albeit temporarily, their general jurisdiction over
administrative disputes. Law 2289/1952 on the establishment of tax courts
provided for this type of administrative courts, which were ordinary in terms
of organization, but had specific jurisdiction. Legislative Decree 3845/1958
established 25 tax courts of first instance and 6 of second instance. Ordinary
tax courts started operating on 1 March 1962 and had a single organization and
structure, general jurisdiction over tax disputes and a specific procedural
system (Tax Litigation Code). The judges who composed such courts had the
capacity of judge as main occupation and served for life. Those judges reported
to the Supreme Judicial Council of Administrative Justice.
The current Constitution of 1975 completed the
organization of a fully-fledged administrative justice system and included it,
for the first time, under the section on judicial power. Under Articles 94 and
95 of the Constitution of 1975, existing ordinary administrative courts have
jurisdiction over “substantive administrative disputes” (dioikitikes
diafores ousias), and the Council of State maintained its power to annul
enforceable acts of administrative authorities. The term “ordinary
administrative court” means only tax courts which are already operating and the
term “substantive dispute” meant disputes that fall under the jurisdiction of
civil or special administrative courts and which had to be placed under the
jurisdiction of ordinary administrative courts in accordance with several laws
and by 11 June 1985 at the latest. Civil courts only deal with private
disputes, and are deprived of their jurisdiction over disputes of an
intrinsically administrative nature. The reduction of administrative disputes
to a legal concept under constitutional law and the vertical segregation of the
two jurisdictions produced a rich case law of the Supreme Special Court
(Article 100 of the Constitution) during the decade between 1987 and 1997, on
the most important jurisdictional issues that had arisen.
Within the administrative justice context, the
legislator, making full use of the authorization granted under Article 95(3) of
the Constitution, which provides that the trial of categories of cases that
come under the Council of State's jurisdiction for annulment may by law come
under ordinary administrative courts and that the Council of State has second
instance jurisdiction, transferred a number of annulment (or objective)
disputes to Administrative Courts of Appeal based upon Law 702/1977 and at the
same time performed a generous conversion of annulment disputes to substantive
disputes, by adopting several provisions, on the basis that substantive control
would be more appropriate, as it has a special procedural status. The adoption
of a single Code of Administrative Court Procedure (implemented by Law
2717/1999) whereby substantive administrative disputes were to be tried by
ordinary administrative courts, has been a major milestone. Currently there are
30 administrative courts of first instance and 9 administrative courts of
appeal. That Code and Law 2721/1999, which was adopted soon after, also
introduced a full system of temporary judicial protection in Greece.
The 2001 revision of the Constitution provided that
administrative disputes would fall under the jurisdiction of both the Council
of State and ordinary administrative courts, except for the constitutional
powers conferred upon the Court of Audit, as well as that, in special cases and
in order to achieve unified application of the same legislation, the legislator
could unify the procedure (Article 94). At the
same time, it opened the way for the promotion of judges of ordinary
administrative courts to the rank of the Councillor of State and to one fifth
of the posts (Article 88(6)). The surge in the number of cases and the
qualitative differentiation of the work of administrative judges led to greater
burden on the administrative justice system in Greece. Expediting the process
is, therefore, of utmost priority for the legislator, who has been trying,
since 2008, by adopting several laws (Laws 3659/2008, 3772/2009, 3900/2010,
4055/2012), to drastically speed up court proceedings, introducing for the
first time to our country, by virtue of Law 3900/2010, a pilot trial process
and providing that questions of general interest could be referred to the
Council of State directly from the administrative courts of first instance
(this has already been also extended to the Court of Audit). However, the
challenges of our times seem to require a redistribution of roles and a
comprehensive review of the administrative justice institution.
April 2016
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου