Γνωστοποίηση δημοσίευσης των αποφάσεων 1527-9/2023 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας - Πρότυπη δίκη. Περικοπές αποδοχών των ερευνητών των ερευνητικών ιδρυμάτων της χώρας. Αντισυνταγματικότητα των διατάξεων της περ. 22 της υποπαρ. Γ.1 της παρ. Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012.

 ΣτΕ Ολομ. 1527-9/2023

Πρόεδρος: Ε. Σαρπ, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Β. Ραφτοπούλου, Σύμβουλος

Πρότυπη δίκη. Αντίθεση των διατάξεων της περ. 22 της υποπαρ. Γ.1 της παρ. Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012, που θεσπίζουν περικοπές αποδοχών των ερευνητών των ερευνητικών ιδρυμάτων της χώρας προς τις διατάξεις των άρθρων16 παρ. 1, 25 παρ. 1 και 4 παρ. 5 του Συντάγματος.

Ο νομοθέτης δύναται σε περιπτώσεις παρατεταμένης οικονομικής κρίσης να θεσπίζει μέτρα περιστολής των δημοσίων δαπανών, που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση μεγάλων κατηγοριών του πληθυσμού, ιδίως όσων λαμβάνουν μισθό ή σύνταξη από το δημόσιο ταμείο. Η δυνατότητα αυτή δεν είναι απεριόριστη, αλλά έχει ως όριο τις αρχές της αναλογικότητας, της ισότητας στην κατανομή των δημοσίων βαρών και του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, που επιτάσσουν το βάρος της δημοσιονομικής προσαρμογής να κατανέμεται μεταξύ όλων των απασχολούμενων, τόσο στο δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα, όπως και των ασκούντων ελευθέριο επάγγελμα, δεδομένου ότι η βιωσιμότητα των δημοσίων οικονομικών είναι προς όφελος όλων. Δεν είναι επιτρεπτό η επιβάρυνση από τα μέτρα που λαμβάνονται προς αντιμετώπιση της δυσμενούς και παρατεταμένης οικονομικής συγκυρίας να κατανέμεται πάντοτε σε συγκεκριμένες κατηγορίες πολιτών, ώστε η σωρευτική επιβάρυνση αυτών να είναι ιδιαίτερα μεγάλη και να είναι πλέον εμφανής η υπέρβαση των ορίων της αναλογικότητας και της ισότητας στην κατανομή των δημόσιων βαρών, αντί της προώθησης διαρθρωτικών μέτρων ή της είσπραξης των φορολογικών εσόδων από τη μη εφαρμογή των οποίων ευνοούνται, κυρίως, άλλες κατηγορίες πολιτών (πρβλ. ΣτΕ 4741/2014 Ολομ., 2192-2196/2014, 668/2012, Ολομ.). Επί πλέον δε όρια στην εξουσία του νομοθέτη να περιστέλλει δαπάνες και συναφώς να μειώνει αποδοχές δημοσίων λειτουργών πηγάζουν και από τυχόν ειδικές διατάξεις του Συντάγματος σχετικές με τις θιγόμενες ομάδες του πληθυσμού (ΣτΕ 479-81/2018, 4741/2014 Ολομ., απόφαση 88/2013, του Ειδικού Δικαστηρίου του άρθρου 88 παρ. 2 του Συντάγματος ).

Με τις διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η ελευθερία της επιστημονικής σκέψης και έρευνας ως ατομικό δικαίωμα του επιστήμονα ερευνητή, με την καθιέρωση υποχρέωσης του Κράτους για ανάπτυξη, ενίσχυση και προαγωγή της ερευνητικής εργασίας από οποιονδήποτε φορέα και αν διεξάγεται (ΣτΕ1374/1997, 2137/1995, 1043/1989, 4126/1980) και λήψη των αναγκαίων μέτρων προς θωράκισή της έναντι των τρίτων. Εγγύηση δε για την εξασφάλιση της ελεύθερης ανάπτυξης της επιστήμης και της έρευνας αποτελεί η πρόβλεψη από τον νομοθέτη ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης προς διασφάλιση αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης των επιστημόνων ερευνητών. Η ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση που επεφύλαξε ο κοινός νομοθέτης στους ερευνητές, ανάλογη με εκείνη των μελών Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι., εκπληρώνει την απορρέουσα από το άρθρο 16 του Συντάγματος και για τους ερευνητές, όπως και για τους πανεπιστημιακούς, λόγω της φύσης των καθηκόντων τους, της αποστολής τους και των αυξημένων προσόντων τους, υποχρέωση εξασφάλισης των απαραίτητων προϋποθέσεων για την ακώλυτη άσκηση του ερευνητικού τους έργου, δηλαδή αποδοχών ειδικώς προβλεπομένων γι’ αυτούς, κατ’ εκτίμηση των ειδικών συνθηκών άσκησης του λειτουργήματός τους, και ύψους αναλόγου προς τη σπουδαιότητα του εν λόγω λειτουργήματος, που να τους επιτρέπει να ασκούν απερίσπαστοι τα καθήκοντά τους, λαμβανομένων βεβαίως υπ' όψιν των εκάστοτε οικονομικών δυνατοτήτων του Κράτους. Εξάλλου η προσέλκυση νέου υψηλού επιπέδου επιστημονικού δυναμικού ερευνητικής δραστηριότητας αποτελεί θεμελιώδη σκοπό του Κράτους.

Με τις διατάξεις των περιπτώσεων 13-36 της υποπαρ. Γ.1 της παρ. Γ του άρθρου πρώτου του νόμου 4093/2012 επήλθαν μειώσεις σε όλα τα χαρακτηρισθέντα από τον νομοθέτη ως «ειδικά μισθολόγια». Ειδικότερα, με την περίπτωση 1 της υποπαραγράφου Γ.1 καταργήθηκαν από 1.1.2013 όλα τα επιδόματα εορτών και αδείας, ενώ με την περίπτωση 22 τροποποιήθηκε το άρθρο 38 του ν. 3205/2003 και επήλθαν περαιτέρω μειώσεις (πέραν των προβλεπόμενων στους ν. 3833/2010, 3845/2010, 3896/2011, 4002/2011) στις αποδοχές των ερευνητών.

Ο νομοθέτης, εκτιμώντας τις εκάστοτε επικρατούσες οικονομικοκοινωνικές συνθήκες και τη δημοσιονομική κατάσταση της χώρας, δύναται, καταρχήν, να προβαίνει σε αναμόρφωση του μισθολογίου των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων εισάγοντας νέες ρυθμίσεις, η συνταγματικότητα των οποίων υπόκειται σε έλεγχο ορίων εκ μέρους του δικαστή (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 4741, 3404, 3406, 3177, 2192-2196/2014, 668/2012, ΣτΕ 1031/2015, 1372-1373/2012, 2672/2009 κ.ά.). Η αντίληψη αυτή περί των περιθωρίων εκτίμησης που απολαμβάνει ο εθνικός νομοθέτης σε ζητήματα δημοσιονομικής πολιτικής υιοθετείται και από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α. απόφαση της 19.4.2007, Eskelinen κατά Φιλανδίας, απόφαση της 20.3.2012, Panfile κατά Ρουμανίας, ΣτΕ Ολομέλεια 2192-6, 3177, 3404, 3406/2014 πρβλ. και ΣτΕ 3616, 3502, 3151/2008), εκτός αν συντρέχει περίπτωση διακινδύνευσης της αξιοπρεπούς διαβίωσης του προσφεύγοντος (ΣτΕ Ολομέλεια 668 και 1283/2012). Με τις διατάξεις των περιπτώσεων 13-37 της υποπαραγράφου Γ.1 της παραγράφου Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012, ο νομοθέτης, αφού διαπίστωσε ότι η οικονομική ύφεση συνεχίζεται θέσπισε την περαιτέρω μείωση των αποδοχών των μισθοδοτούμενων από το δημόσιο βάσει «ειδικών μισθολογίων» υπαλλήλων και λειτουργών. Μολονότι καθένα από τα ως άνω «ειδικά μισθολόγια» αφορούσε διαφορετική κατηγορία λειτουργών ή υπαλλήλων, με απολύτως διακεκριμένα καθήκοντα και αποστολή, καθώς και διαφορετικά τυπικά και ουσιαστικά προσόντα, ο νομοθέτης τα αντιμετώπισε, συλλήβδην, ως ένα ενιαίο οικονομικό μέγεθος, το οποίο έπρεπε, υπολογιζόμενο ως σύνολο, να μειωθεί κατά ποσοστό 10% στο πλαίσιο της επιχειρούμενης μείωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος και του δημοσίου χρέους. Με βάση το εξισωτικό αυτό κριτήριο θεσπίσθηκαν μεγαλύτερα ποσοστά μείωσης (άνω δηλαδή του 10%, το οποίο εκλήφθηκε ως μέσος όρος για τις μειώσεις σε όλα τα μισθολόγια) στα μισθολόγια, στα οποία το ύψος των αποδοχών ήταν γενικώς μαθηματικώς υψηλότερο, και μικρότερα ποσοστά σε εκείνα, στα οποία το ύψος των αποδοχών ήταν μαθηματικώς χαμηλότερο, εντός δε του ίδιου μισθολογίου μείωσε κατά μεγαλύτερο ποσοστό τις αποδοχές των κατεχόντων τους ανώτερους και ανώτατους βαθμούς λειτουργών και υπαλλήλων (ΣτΕ 4741/2014 Ολομ., 479-481/2018, πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2192-2196/2014). Κατά συνέπεια, επιβλήθηκαν νέες μειώσεις στους βασικούς μισθούς των ερευνητών, επί τη βάσει του βασικού μισθού του Ερευνητή Δ΄, καθώς και στα ποσοστά αναπλήρωσης των βασικών μισθών των ερευνητών άλλων βαθμίδων, αλλά και στα επιδόματα των περιπτώσεων β, γ και ε του άρθρου 38 παρ. 3 του ν. 3205/2003, κατ’ εφαρμογή του αμιγώς αριθμητικού αυτού κριτηρίου. Τα δικαστήρια δύνανται και οφείλουν, χωρίς να υπεισέλθουν στην έρευνα της σκοπιμότητας των επιλογών του νομοθέτη να ερευνήσουν το αμιγώς νομικό ζήτημα, αν ελήφθη υπ’ όψιν η υποχρέωση για ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση των ερευνητών, η οποία απορρέει από το άρθρο 16 του Συντάγματος, καθώς και η συνταγματική αρχή της ισότητας, υπό τη δεύτερη όψη της, δηλαδή της υποχρέωσης του νομοθέτη να μη μεταχειρίζεται με όμοιο τρόπο άνισες καταστάσεις. Όμως, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του ν. 4093/2012 ούτε από το κείμενο του εγκριθέντος με τον νόμο αυτό Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 ούτε, τέλος, από το κείμενο του εγκριθέντος με τον ν. 4046/2012 Μνημονίου Συνεννόησης προκύπτει ότι, κατά τον προσδιορισμό του ύψους των περικοπών με τις διατάξεις του ν. 4093/2012 (περίπτωση 22, υποπαράγραφος Γ.1, παράγραφος Γ, άρθρου πρώτου ν. 4093/2012) στο μισθολόγιο των ερευνητών, ελήφθησαν υπόψη, πέραν του ανωτέρω καθαρώς αριθμητικού και, ως εκ τούτου, προδήλως απρόσφορου κριτηρίου, της επίτευξης δηλαδή συγκεκριμένης μεσοσταθμικής μείωσης του μισθολογικού κόστους του Δημοσίου, τα παρατεθέντα αμέσως ανωτέρω στοιχεία. Δεν εξετάσθηκε, επίσης, αν οι αποδοχές των ερευνητών παραμένουν, και μετά τις νέες μειώσεις, επαρκείς για την αντιμετώπιση του κόστους αξιοπρεπούς διαβίωσής τους και ανάλογες της αποστολής τους. Κατά συνέπεια, με τα δεδομένα που ίσχυαν κατά τον χρόνο δημοσίευσης του ν. 4093/2012, οι συγκεκριμένες μειώσεις των αποδοχών των ερευνητών, συνυπολογιζόμενες με την πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας και τις προηγούμενες μειώσεις που επιβλήθηκαν διαδοχικά επί των πάσης φύσεως επιδομάτων, αποζημιώσεων και πρόσθετων αμοιβών, καθώς και άλλες μειώσεις του εισοδήματός τους με άλλα νομοθετήματα της περιόδου της κρίσης υπερβαίνουν, λόγω του σωρευτικού τους αποτελέσματος και της έκτασής τους, το όριο που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη. Ενόψει τούτων, το Δικαστήριο άγεται στην κρίση ότι οι διατάξεις της περίπτωσης 22 της υποπαραγράφου Γ.1 της παραγράφου Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012, με τις οποίες προβλέπονται νέες μειώσεις των αποδοχών των ερευνητών καθώς και οι διατάξεις της 2/83408/0022/14.11.2012 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών, με τις οποίες οι μειώσεις αυτές επιβλήθηκαν αναδρομικά από 1.8.2012, αντίκεινται στο άρθρο 16 του Συντάγματος και στην απορρέουσα από αυτό αρχή της «ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισής» τους, καθώς και προς τις αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη (άρθρα 25 παρ. 1 και 4 παρ. 5 του Συντάγματος). Αντίθετη μειοψηφία.

Χρονικό σημείο επέλευσης των αποτελεσμάτων της διαγνωσθείσας αντισυνταγματικότητας ο χρόνος δημοσίευσης των αποφάσεων. Αναδρομικότητα για τους ενάγοντες και τους ασκήσαντες ένδικα βοηθήματα ή μέσα μέχρι το χρόνο δημοσίευσης των αποφάσεων.