ΣτΕ Ολ 1408/2022
Πρόεδρος: Ε. Σαρπ, Πρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Κ. Μαρίνου, Σύμβουλος Επικρατείας
Οι διατάξεις των άρθρων 138-140 του ν. 4472/2017, με τις οποίες, στο πλαίσιο θεσμοθετήσεως εξ υπαρχής νέου ειδικού μισθολογίου των ιατρών του Ε.Σ.Υ., καθορίστηκε ο βασικός μισθός, τα επιδόματα και τα ωρομίσθια εφημεριών τους, αντίκεινται στην απορρέουσα από το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχειρίσεως των ιατρών του Ε.Σ.Υ., καθώς και προς την αρχή της αναλογικότητος και της ισότητος στα δημόσια βάρη. Oι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων των άρθρων 138-140 του ν. 4472/2017, μετά στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος, θα επέλθουν από τη δημοσίευση της αποφάσεως.
Με την απόφαση 1408/2022 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, εκδοθείσα, στο πλαίσιο πιλοτικής δίκης κατ’ άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 3900/2010, επί προσφυγής ιατρών του Ε.Σ.Υ. κατά μισθοδοτικών τους καταστάσεων, έγινε αυτή δεκτή καθό μέρος εστρέφετο κατά των μισθοδοτικών καταστάσεων μηνός Ιουλίου 2018 και απερρίφθη καθό μέρος εστρέφετο κατά της σιωπηρής απορρίψεως από το καθού Νοσοκομείο, στο οποίο υπηρετούν οι προσφεύγοντες, αιτήματός τους περί ανακλήσεως προγενεστέρων μισθοδοτικών τους καταστάσεων και επανεκδόσεως αυτών, με επανυπολογισμό των αποδοχών τους, βάσει των διατάξεων που ίσχυαν προ του ν. 4093/2012, ως στρεφόμενη κατά μη εκτελεστής παραλείψεως.
Ι. Με την ως άνω απόφαση κρίθηκε κατά πλειοψηφία ότι οι διατάξεις των άρθρων 138-140 του ν. 4472/2017, με τις οποίες, στο πλαίσιο θεσμοθετήσεως νέου ειδικού μισθολογίου των ιατρών του Ε.Σ.Υ., καθορίστηκε ο βασικός μισθός, τα επιδόματα και τα ωρομίσθια εφημεριών τους, αντίκεινται στην απορρέουσα από το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχειρίσεως των ιατρών του Ε.Σ.Υ., καθώς και προς την αρχή της αναλογικότητος και της ισότητος στα δημόσια βάρη. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι ο νομοθέτης με το ν. 4472/2017 επεδίωξε τον αριθμητικό περιορισμό των ειδικών μισθολογίων, όχι καταργώντας κάποια από αυτά, αλλά συνενώνοντας τα υφιστάμενα ειδικά μισθολόγια που, κατά την κρίση του, είχαν «ομοειδές αντικείμενο» και περιλαμβάνοντας στο ειδικό μισθολόγιο των ιατρών του Ε.Σ.Υ. και άλλες κατηγορίες ιατρών καθώς και τους Ιατροδικαστές του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Προκειμένου δε να επιτύχει τον εξορθολογισμό των χορηγουμένων με τα μισθολόγια αυτά αποδοχών, χρησιμοποίησε αρχές και κανόνες, όχι προσιδιάζοντες ειδικώς στις ιδιαιτερότητες κάθε μισθολογίου αλλά κοινούς για όλα τα ειδικά μισθολόγια, συνισταμένους κυρίως στην διατήρηση ενός τουλάχιστον επιδόματος, συνδεομένου με τα ειδικά καθήκοντα κάθε κατηγορίας και με την ενεργό άσκησή τους, καθώς και στην κατάργηση του χρονοεπιδόματος και στη δημιουργία μισθολογικής κλίμακας ανά βαθμίδα, με μισθολογικά κλιμάκια (Μ.Κ.). Ως βάση δε για τον επαναπροσδιορισμό των αποδοχών του ειδικού μισθολογίου των ιατρών του Ε.Σ.Υ. χρησιμοποιήθηκε το ύψος των αποδοχών που οι τελευταίοι ελάμβαναν κατά την 31.12.2016, βάσει των σχετικών διατάξεων του ν. 4093/2012. Κρίσιμο και βασικό στοιχείο για τον προσδιορισμό των αποδοχών, μεταξύ άλλων, και των ιατρών του Ε.Σ.Υ., στο πλαίσιο του νέου μισθολογίου, αποτέλεσε για τον νομοθέτη, προεχόντως, η διατήρηση του μισθολογίου αυτού ως δημοσιονομικά ουδετέρου, εν όψει της ανάγκης να επιτευχθούν οι τεθέντες δημοσιονομικοί στόχοι για πρωτογενές πλεόνασμα ύψους πλέον του 3,5% του ΑΕΠ για καθένα από τα έτη 2018-2021. Δηλαδή, αν και καθένα από τα ως άνω «ειδικά μισθολόγια» αφορούσε σε διαφορετική κατηγορία λειτουργών ή υπαλλήλων, με απολύτως διακεκριμένα καθήκοντα και αποστολή καθώς και με διαφορετικά τυπικά και ουσιαστικά προσόντα (για ορισμένες δε από τις κατηγορίες αυτές συνδεόταν με την άσκηση της εκ του Συντάγματος κρατικής τους αποστολής), ο νομοθέτης αφενός μεν τα ρύθμισε στηριζόμενος σε κοινές αρχές και κοινούς κανόνες, αφετέρου δε τα αντιμετώπισε συλλήβδην ως ένα ενιαίο οικονομικό μέγεθος, το οποίο έπρεπε, υπολογιζόμενο ως σύνολο, να παραμείνει δημοσιονομικά ουδέτερο, στο πλαίσιο της ανάγκης για επίτευξη των τεθέντων δημοσιονομικών στόχων για πρωτογενές πλεόνασμα. Και ναι μεν ο νομοθέτης έχει διακριτική ευχέρεια για την εισαγωγή νέων ρυθμίσεων και ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για τη διαμόρφωση των αποδοχών των ιατρών του Ε.Σ.Υ., πλην τα δικαστήρια δύνανται και οφείλουν, χωρίς να υπεισέλθουν στην έρευνα της σκοπιμότητας των επιλογών του, να ερευνήσουν το αμιγώς νομικό ζήτημα, αν ελήφθη υπόψιν η υποχρέωση για ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση των ιατρών αυτών, η οποία απορρέει εμμέσως από το άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος, καθώς και η συνταγματική αρχή της ισότητας υπό την δεύτερη όψη της, δηλαδή της υποχρεώσεως του νομοθέτη να μεταχειρίζεται κατά διαφορετικό τρόπο τις καταστάσεις που δεν είναι όμοιες μεταξύ τους. Η τεκμηρίωση αυτή θα έπρεπε να αναφέρεται στην εξέλιξη των οικονομικών εν γένει συνθηκών και του γενικού κόστους διαβιώσεως, στην ανάγκη διαφυλάξεως του κύρους του δημοσίου λειτουργήματος των ιατρών του Ε.Σ.Υ. λόγω της φύσεως των καθηκόντων τους και της σημασίας της αποστολής τους, λαμβάνοντας υπόψιν τις ειδικές συνθήκες ασκήσεως του εν λόγω λειτουργήματος, τις ιδιαίτερες απαιτήσεις του ιατρικού επαγγέλματος όσον αφορά τον χρόνο απασχολήσεως, την ένταση και την ποιότητα της εργασίας, τις ιδιαίτερες ευθύνες που απορρέουν από την άσκησή του, το καθεστώς πλήρους και αποκλειστικής απασχολήσεως υπό το οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες τους, τον μεγαλύτερο χρόνο γενικής εκπαιδεύσεως των ιατρών εν σχέσει προς άλλους επιστήμονες, την πολυετή μεταπανεπιστημιακή μετεκπαίδευσή τους για ειδίκευση αλλά και την ανάγκη για διαρκή εκπαίδευση στην επιστήμη τους, καθώς και το γεγονός ότι, εν όψει των ανωτέρω, αυτοί εισέρχονται στη δημόσια υπηρεσία σε μεγαλύτερη ηλικία σε σχέση με τους λοιπούς υπαλλήλους και λειτουργούς. Επιπλέον, έπρεπε να ληφθούν υπόψη και οι δυσμενείς επιπτώσεις επί της λειτουργίας του Ε.Σ.Υ., της ποιότητας των παρεχομένων από το Κράτος υπηρεσιών υγείας και του επιπέδου της ιατρικής στη χώρα, η λόγω της αδυναμίας εξασφαλίσεως ικανοποιητικών αποδοχών συνεχιζόμενη, κατά τα κοινώς γνωστά, διαρροή έμπειρων επιστημόνων στο εξωτερικό, η οποία, σε συνδυασμό με τον θεσπισθέντα ήδη από το έτος 2010 περιορισμό προσλήψεων και διορισμών στο δημόσιο τομέα, συνέτεινε στην υποστελέχωση των νοσοκομείων, αναδειχθείσα, άλλωστε, μεταγενεστέρως, με τον πλέον έντονο τρόπο, ιδίως στην περίοδο της πανδημίας του COVID 19. Όμως, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του ν. 4472/2017, ούτε από το κείμενο του εγκριθέντος με τον νόμο αυτό Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής προκύπτει ότι κατά τον επαναπροσδιορισμό των αποδοχών του μισθολογίου των ιατρών του Ε.Σ.Υ. με τις κρίσιμες διατάξεις, ελήφθησαν υπόψιν και εκτιμήθηκαν ειδικώς, πέραν του ανωτέρω καθαρώς αριθμητικού και, ως εκ τούτου, προδήλως απροσφόρου κριτηρίου, της δημιουργίας δηλαδή ενός δημοσιονομικά ουδετέρου μισθολογίου, οι επιπτώσεις από τον, κατά τα ανωτέρω, επαναπροσδιορισμό των αποδοχών των ιατρών στη λειτουργία του Ε.Σ.Υ., ούτε αν οι επιπτώσεις στη λειτουργία του Ε.Σ.Υ. είναι μικρότερες ή μεγαλύτερες από το επιδιωκόμενο όφελος, ούτε αν θα μπορούσαν να αναζητηθούν άλλα μέτρα, πέραν της δημιουργίας ενός δημοσιονομικώς ουδετέρου ειδικού μισθολογίου, έχοντα ως στόχο την επίτευξη του επιδιωκομένου πρωτογενούς πλεονάσματος, με μικρότερη επιβάρυνση για το ιατρικό προσωπικό του Ε.Σ.Υ. Επίσης δεν εξετάσθηκε αν οι αποδοχές των ιατρών του Ε.Σ.Υ. παραμένουν, και μετά τον ως άνω επαναπροσδιορισμό τους, επαρκείς για την αντιμετώπιση του κόστους αξιοπρεπούς διαβιώσεώς τους και ανάλογες της αποστολής τους. Περαιτέρω, με τα δεδομένα που ίσχυαν κατά το χρόνο δημοσιεύσεως του ν. 4472/2017, ο δι’ αυτού επαναπροσδιορισμός των αποδοχών των ιατρών του Ε.Σ.Υ., λαμβανόμενος αθροιστικώς με την πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας, καθώς και με τις προηγηθείσες μειώσεις του εισοδήματος των προσφευγόντων ιατρών με παράπλευρα νομοθετήματα της προηγηθείσας περιόδου της κρίσεως, έχει ως αποτέλεσμα, λόγω του σωρευτικού τους αποτελέσματος και της εκτάσεώς τους, την υπέρβαση του ορίου που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη. Μειοψήφησαν επτά μέλη του Δικαστηρίου, τα οποία υποστήριξαν ότι το νέο ειδικό μισθολόγιο, εντασσόμενο σε γενικότερο πλέγμα ρυθμίσεων, το οποίο συντελεί στην υιοθέτηση ισοσκελισμένου προϋπολογισμού και με το οποίο, πέραν του προβλεπόμενου μισθού, χορηγούνται επιδόματα συνδεόμενα με τα ειδικά καθήκοντα των ιατρών, διαφοροποιεί τους ιατρούς του Ε.Σ.Υ. από τους λοιπούς δημοσίους λειτουργούς, ανεξαρτήτως αν διαμορφώνεται πράγματι σε ικανοποιητικά επίπεδα εν όψει της φύσεως και της σημασίας του λειτουργήματος των ιατρών, μη εξικνούμενο, πάντως, μέχρι του σημείου να διακυβεύεται το αξιοπρεπές επίπεδο διαβιώσεώς τους, η περαιτέρω δε εκτίμηση ως προς την ουσιαστική ορθότητα των εν προκειμένω νομοθετικών επιλογών εκφεύγει των ορίων του δικαστικού ελέγχου, κατά την κρίση δε μέτρων που άπτονται ευρύτερης οικονομικής ή μισθολογικής πολιτικής, το Δικαστήριο δεν έχει αρμοδιότητα να εξετάσει αν υφίστανται άλλα προσφορότερα μέτρα για την ικανοποίηση των σχετικών αναγκών.
ΙΙ. Περαιτέρω, με την ως άνω απόφαση κρίθηκε κατά πλειοψηφία ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων των άρθρων 138-140 του ν. 4472/2017, μετά στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος, θα επέλθουν από τη δημοσίευση της αποφάσεως, κατά το άρθρο 50 παρ. 3 β του π.δ/τος 18/1989. Μειοψήφησε ένα μέλος του Δικαστηρίου, το οποίο υποστήριξε ότι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας πρέπει να επέλθουν έξι μήνες μετά την δημοσίευση της αποφάσεως, προκειμένου να παρασχεθεί η δυνατότητα στο νομοθέτη να προβεί σε νέα, σύμφωνη με το Σύνταγμα, ρύθμιση του ζητήματος.
ΙΙΙ. Τέλος, με την ως άνω απόφαση κρίθηκε ομοφώνως ότι, καθό μέρος με την κριθείσα προσφυγή εζητείτο η ακύρωση της σιωπηρής αρνήσεως του καθού Νοσοκομείου να ανακαλέσει μισθοδοτικές καταστάσεις των προσφευγόντων προγενεστέρων του Ιουλίου 2018 και να επανεκδώσει νέες με επανυπολογισμό των αποδοχών τους, βάσει των διατάξεων που ίσχυαν προ του ν. 4093/2012, με βάση την νομολογιακώς διαμορφωθείσα θεωρία των ομοίων πράξεων, ενόψει της αποφάσεως 431/2018 της Ολομελείας του Δικαστηρίου, με την οποία είχαν ακυρωθεί μισθοδοτικές καταστάσεις άλλων ιατρών ως ερειδόμενες επί των κριθεισών ως αντισυνταγματικών διατάξεων του ν. 4093/2012, η προσφυγή είναι απορριπτέα ως στρεφόμενη κατά μη εκτελεστής παραλείψεως, αφού η προσβληθείσα σιωπηρή απόρριψη δεν συνιστά παράλειψη οφειλομένης ενεργείας εκ μέρους του καθού Νοσοκομείου, δεδομένου ότι ως προς αυτές τις μισθοδοτικές καταστάσεις δεν συντρέχει είτε η προϋπόθεση της ταυτότητος διατάξεων επί των οποίων ερείδονται (σε σχέση με τις ακυρωθείσες δυνάμει της ΣτΕ 431/2018 μισθοδοτικές καταστάσεις) είτε η προϋπόθεση της υπάρξεως κρίσεως περί αντισυνταγματικότητος των διατάξεων αυτών (ενόψει του ότι οι συνέπειες της διαγνωσθείσας με την ΣτΕ 431/2018 αντισυνταγματικότητος, ορίστηκε με την απόφαση αυτή ότι επέρχονται από την δημοσίευσή της στις 26.2.2018).
